注册制改革“法治图景”需要尽快明确

　　针对近日市场有关“沪深交易所聆讯质询会委员会即将取代证监会发审，发审会将于5月份解散”的注册制进展传闻，尽管有关部门未给予明确回复，但根据种种迹象看，今年适当时候取消证监会发审委，已几乎没有任何悬念。

　　事实上，基于注册制实施早有共识且已写入今年政府工作报告上升为政府年度重要任务，市场各方早已不再纠结于类似于IPO受理审核“交易所是否乃至何时取代证监会发审委”这样的问题。为了能提前对注册制有所准备并在未来有效应对，目前市场更为关注的实际问题是：政策落地期前的等待期有多长、即将实施的以信息披露为核心的注册制是何内容和配套措施有哪些，以及准备如何依法实施。换言之，市场目前更为期待的是有关方面尽快明确注册制的具体“法治图景”或实施路线图。

　　从已经披露出来但尚未经相关决策程序的注册制相关内容看，注册制草案的一些内容还不尽明了，譬如实质审核是单独存在还是纳入“要式形式审核”、注册制下是否允许“例外法案”等。甚至在注册制的一些核心问题上，草案语焉不详，注册制的“法治图景”并不清晰，这也是当下注册制市场争议较多的主要原因。尤其是在审核组织形式、实质审还是形式审、审核尺度及相关审核表单如何把握、注册制下的信息披露监管如何在现有基础上“换汤换药”、注册制下相关各方权利义务责任如何对接司法等方面，问题尤为突出。

　　注册制就像资本“魔镜”，其反映的不只是成熟市场的IPO制度生活，还应该是包括非成熟市场在内的全部实施该制度的IPO制度生活，二者没有根本不同，我国作为新兴市场国家也没有必要另起炉灶。就这个意义上说，有关方面与其坐等《证券法》修订案通过方才将注册制有关法治实施方案公布，还不如在《证券法》修订案通过前就将相关“注册制法治图景”作为开门立法的法律文件发布，以赢得制度预热和聚合各方力量完善相关配套制度的时间。

　　确实，市场各方目前期待的是一个“立法、司法、行政配套相对齐全，IPO参与各方各自依法归位，IPO要式注册监管”为核心的中国式也是国际标准的真正注册制“法治图景”尽快公布。

　　正如现代实用主义法学创始人、美国著名法官霍姆斯所言：“我所说的法律，是指法院事实上将做什么的预言，而绝不是其他什么空话。”A股市场未来的“注册制法治图景”同样要遵循“明确预期、权责法定”这一最重要的制度精髓，从IPO程序入手，构建发行人、证券服务机构、交易所及证监会的行政注册权利义务，明确责权利失衡情况下行政和司法追责机制，过程中杜绝人为干扰，令行禁止。毕竟，相较于当下核准制下对发审委清正廉明的简单信任来说，一个明确的可以对自己行为及行为后果预期的“注册制法治图景”，对市场各方更为重要。

　　在注册制改革导向“注册制法治图景”问题上需要厘清的一点是，目前一些观点以美国的州和SEC双重注册为例，来说明注册制不是不审，也需要审，而且还是实质审核，并列示了州蓝天法下的美式注册制图景。但真正熟谙中国、美国法律的人都知道，美国州蓝天法下的所谓实质审核，在力度和广度上相对于中国既有的IPO发审前的常规监管都有不如，更遑论与中国完全实质化的发审委发审监管相比。

　　此外，持这些观点的人有意无意之间忽略了我们审批制传统，忽略了有关方面本能的自我定权、扩权意愿，而这，恰是我们当初准备实施注册制改革的初衷之一。在这点上，以美国州的实质审核作为证据来证明中国注册制也需要实质审核，既无必要也不尽科学，因为中国A股市场的常规监管即使在实施注册制后也肯定会保留下来，而围绕注册制的司法改革及附随性质措施也肯定可以媲美美国州的蓝天法。

　　缘此，笔者理解和建议的A股市场运行图景应该是这样的：证监会或交易所对拟上市IPO公司进行“要式注册”并进行“要式审核”，证监会或交易所可以就有关要式问题进行审核，如果审核发行人材料形式上符合相关监管要求，则准予其注册上市。如果发现发行人所提交的IPO材料缺漏或不足的，可以要求发行人补正，发行人不予补正或补正后仍不符合要式监管要求的，可以不予注册不同意其上市；但如果发行人根据要式监管要求补充提交了相关表格或文件，且发行人及为其提供专项审计、评估或法律服务的中介机构皆提供了肯定意见，有关部门发现材料齐备只是仍对其真实性或可实现性存疑，那么除法律规定的个别情形外，有关部门应就相关问题备案后同意其注册上市请求，并将备案意见同步公告，发行人及其服务机构为其申报行为和专项说明行为负责。

　　特别需要予以说明的是，上述法治图景的实现需要一个关键的司法行政配套节点，那就是发行人、证券服务机构权利义务责任在法律上归位，无权责空白点，法网缜密，经济法律责任只设置最低金额条款，上不封顶。执法上，对于提供不实信息披露报告的发行人、证券服务机构，相关法律规定应像美国《萨班斯法》及美国证监会和法院处置安然公司及其中介机构那样，严格执法，罚当其罪。

　　（作者系盈科律师事务所高级合伙人）