关于加强债券市场 投资者保护的几点建议

原宇航

　　近年来，随着我国债券市场规模迅速扩大，债券违约风险事件时有发生，有效加强风险管理、保护投资者合法权益事关人民群众的根本利益，也是健全多层次资本市场体系、实现金融服务经济高质量发展的必然要求。

　　一是以制度建设为中心加强市场监管，筑牢债券市场投资者保护制度防线。2020年3月1日，修订后的《中华人民共和国证券法》正式施行，其建立的债券持有人会议制度和债券受托管理人制度，在法律层面为保护债券投资者合法权益提供了有力的法律和制度支撑。

　　下一步，应进一步提升债券持有人会议制度的法律位阶，在相关监管规则中明确应当召开债券持有人会议的主要情形，深化、细化会议制度中的触发条款，持续推动与其他法律制度的有效衔接，如证券法律制度、破产法律制度、司法救济制度等。

　　进一步完善债券受托管理人制度，在债券发行之前、之后乃至违约后都应明确受托人职责，允许债券募集文件及债券持有人大会给予更多授权，充分发挥受托人作为投资者利益代表的作用，探索建立受托管理人激励约束机制，对故意损害投资者合法权益的行为承担相应的赔偿责任。

　　在未来的实践中，可探索借鉴德国债券法中关于共同代理的制度设计，在发行人成立债委会或进入破产程序等相关事项中，代表债券持有人进行一致行动，有效提升债券风险处置、破产清算、资产保全效率，以更好保护投资者合法权益。

　　二是持续优化债券市场法治环境，对侵害投资者合法权益的行为“零容忍”。2018年11月23日，人民银行、证监会、发展改革委发布了《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》，明确了证监会作为统一执法主体有权对债券市场相关违法行为进行调查和作出行政处罚。

　　下一步，应继续强化监管执法，建立健全统一的债券市场执法机制，相关监管部门应加强协同配合和沟通协作，对于发现涉及债券违法活动的线索及时移送证监会处理。进一步完善信息披露制度，严格规范债券发行人信息披露标准。

　　一方面，在信息披露前可探索开展债券投资者认知测试，通过小范围的投资者测评以评估债券发行人提供的信息是否真实可靠，在测试评估结果的基础上调整、优化相关披露信息。

　　另一方面，通过立法来强化信息披露的执行效果，可通过设计债券投资者保护领域的惩罚性赔偿规则，对于信息披露不实的市场主体，要求其承担相应的民事赔偿责任。

　　此外，应进一步加强对债券市场中介机构行为的约束，督促各类中介机构归位尽责，对侵害投资者合法权益的机构及从业人员严肃追究责任，并充分发挥行业协会自律管理的作用，建立健全统一的行业标准和规则。

　　三是进一步畅通司法救济和纠纷解决渠道，健全债券市场保障与补偿机制。保障与补偿机制是保护投资者合法权益的重要屏障，也是增强公众对金融体系的信心、维护金融稳定与社会安定的现实需要。

　　应着力构建符合我国债券市场发展实际的投资者损害赔偿救济体系，推动新证券法原则规定的细化落实和有关配套措施的制定，研究设立债券市场投资者保护专项赔偿基金。可结合债券市场群体性纠纷争议的特点，建立健全便捷高效的集中管辖及代表人诉讼等群体性司法诉讼机制，发挥先行赔付机制的功效，为债券投资者提供更加便利的法律服务。

　　在法律法规层面，在合同法、企业破产法等法律法规中进一步明确债券投资者诉诸司法救济手段的程序、举证等重点内容，降低投资者维权成本；有效落实企业破产制度，对过度举债且经营不善的机构设立惩戒措施；从保护投资者的角度出发，对债券募集办法及相关发行文件中的合同条款进行事前审查，检视发行程序和发行文件的合规性，从前端完善债券违约纠纷民事救济路径。

　　积极探索更加高效便民的债券市场纠纷多元化解机制，通过建立债券纠纷调解组织、推动“互联网+纠纷化解”模式、运用小额速调机制、“示范判决+专业调解”制度、诉调对接机制等完善债券市场纠纷多元化解制度体系。此外，可发挥投保基金公司、投服中心的专业优势，探索构建债券纠纷调解、仲裁、诉讼的“一站式”纠纷解决机制，致力于将纠纷化解在萌芽状态。

　　四是继续加强债券市场投资者教育，探索构建多层次、全方位的投资者教育体系。随着债券市场深入发展，债券品种日益增多、债券风险识别难度增加，做好债券市场投资者教育工作有助于提高投资者参与债券市场的能力与效率，增强风险防范和权利义务意识，保障资本市场长远健康发展。

　　应进一步整合全市场、全社会投资者教育资源，调动监管机构、交易所、中介机构、金融机构、科研院校、新闻媒体等各方宣教力量，构建债券市场投资者教育长效机制。

　　在教育基础设施建设方面，可考虑成立专门开展投资者教育工作的服务机构，统筹投资者教育基地资源，制定债券市场投资者教育工作的政策规范、目标规划、执行方案、评估机制等。在夯实投资者教育基础方面，将债券市场投资者教育作为金融知识教育的重要组成部分，推动其纳入国民教育体系，设计系统性债券知识教育课程，培育债券投资交易领域专业人才，强化公众理性投资意识。

　　保护债券投资者合法权益是一项长期性、系统性工程，需市场各方和社会各界广泛参与、久久为功，积极构建公开公平公正的市场环境，切实增强债券投资者的安全感、获得感、幸福感，为促进债券市场更高层次开放和更高质量发展贡献力量。（作者单位：中国人民银行金融消费权益保护局）

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